Drones πάνω από τη Μεσαιωνική Πόλη: Ο διαγωνισμός του Δήμου Ρόδου που δεν αντέχει σε νομικό έλεγχο

• Εκτενής νομική τεκμηρίωση του δικηγόρου Χριστόδουλου Μαλιαράκη αναδεικνύει σοβαρά προβλήματα νομιμότητας στη σχεδιαζόμενη εναέρια επιτήρηση της Μεσαιωνικής Πόλης, θέτοντας υπό αμφισβήτηση την ίδια την προκήρυξη του διαγωνισμού

Η απόφαση του Δήμου Ρόδου να αναθέσει σε ιδιώτη ανάδοχο την επιτήρηση της Μεσαιωνικής Πόλης μέσω drones και επίγειων δυνάμεων έχει ήδη προκαλέσει έντονη συζήτηση. Τώρα, όμως, η συζήτηση παίρνει νέες διαστάσεις. Ο δικηγόρος Χριστόδουλος Μαλιαράκης προχώρησε σε εκτενή νομική τεκμηρίωση, βασισμένη στο ισχύον θεσμικό πλαίσιο, στη νομολογία και κυρίως στα ίδια τα κείμενα και τις διατυπώσεις της μελέτης που ο Δήμος υπέβαλε για να στηρίξει την προκήρυξη. Τα ευρήματα είναι, κατά την κρίση του, αδυσώπητα.
Την Παρασκευή εξάλλου αναρτήθηκε η απόφαση της δημοτικής επιτροπής στην Διαύγεια.
Τι ακριβώς σχεδιάζει ο Δήμος
Το αντικείμενο του διαγωνισμού είναι η «παροχή υπηρεσιών φύλαξης και εποπτείας της Μεσαιωνικής Πόλης με χρήση μη επανδρωμένων αεροσκαφών και επίγειων δυνάμεων», με συνολικό προϋπολογισμό που αγγίζει τα 1.256.616 ευρώ. Παρουσιάστηκε ως καινοτόμο μέτρο ασφάλειας, ένα σύγχρονο εργαλείο διαχείρισης ενός από τα σημαντικότερα ιστορικά σύνολα της Μεσογείου.
Αν, όμως, κανείς αναλύσει τη γλώσσα της ίδιας της μελέτης, η εικόνα που αναδύεται είναι θεμελιωδώς διαφορετική. Στην ενότητα «Σκοπιμότητα», το έγγραφο απαριθμεί τα φαινόμενα που το έργο φιλοδοξεί να αντιμετωπίσει: καταλήψεις κοινοχρήστων χώρων, φαινόμενα άγρας πελατών με εντάσεις και αναταραχές, παράνομη είσοδο και στάθμευση οχημάτων, ζητήματα ασφάλειας λόγω συνωστισμού, έκτακτα συμβάντα που χρήζουν παροχής πρώτων βοηθειών. Στην ενότητα «Στόχοι», οι παρεχόμενες υπηρεσίες αποσκοπούν στην πρόληψη και αποτροπή παραβατικών ενεργειών, στην άμεση επέμβαση σε συμβάντα, στη διαρκή εποπτεία της εμπορικής ζώνης και των πυλών εισόδου, στην τεκμηριωμένη καταγραφή παραβάσεων — και όλα αυτά «με χρήση τεχνητής νοημοσύνης». Επιδιώκεται, μάλιστα, η διαμόρφωση «νοοτροπίας συμμόρφωσης μέσω συνεχούς και αισθητής παρουσίας».
Ο κ. Μαλιαράκης είναι κατηγορηματικός στη διάγνωσή του: πρόκειται, κυριολεκτικά, για τον ορισμό της μαζικής επιτήρησης δημόσιου χώρου, με άλλα λόγια για αστυνομική λειτουργία υπό τη μορφή υπηρεσίας από ιδιώτη ανάδοχο. Και αυτό, κατά την ανάλυσή του, είναι το κρίσιμο νομικό πρόβλημα.

Το νομικό πλαίσιο και το ζήτημα της αρμοδιότητας
Το θεσμικό πλαίσιο που διέπει τη χρήση συστημάτων εναέριας επιτήρησης σε δημόσιους χώρους είναι ο Ν. 4624/2019 και το ΠΔ 75/2020, το οποίο εκδόθηκε κατ’ εξουσιοδότηση του άρθρου 14 του Ν. 3917/2011, ύστερα από γνωμοδότηση του Συμβουλίου της Επικρατείας και της Αρχής Προστασίας Δεδομένων Προσωπικού Χαρακτήρα. Σύμφωνα με το άρθρο 2 του ΠΔ, στα «συστήματα επιτήρησης» εντάσσονται ρητώς και εκείνα που φέρονται από εναέρια μέσα, επανδρωμένα ή μη — δηλαδή, ακριβώς, τα drones.
Η καρδιά του νομικού προβλήματος εντοπίζεται στο άρθρο 4 του ίδιου ΠΔ, το οποίο καθορίζει αποκλειστικώς ποιος μπορεί να είναι «υπεύθυνος επεξεργασίας» ενός τέτοιου συστήματος. Η απάντηση είναι περιοριστική: μόνον οι δημόσιες αρχές που είναι αρμόδιες για την πρόληψη, διερεύνηση, ανίχνευση ή δίωξη εγκλημάτων, κατά τα οριζόμενα στο άρθρο 43 του Ν. 4624/2019. Το ΠΔ κατονομάζει τρεις φορείς: την Ελληνική Αστυνομία, το Πυροσβεστικό Σώμα και το Λιμενικό Σώμα. Ο Δήμος Ρόδου δεν περιλαμβάνεται. Ό,τι ισχύει για τον Δήμο ισχύει, πολλαπλασίως, για τον ιδιώτη ανάδοχο που ο Δήμος σκοπεύει να επιλέξει μέσω του διαγωνισμού.
Τα αντεπιχειρήματα και γιατί δεν ευσταθούν
Απέναντι σε αυτές τις επισημάνσεις έχουν προβληθεί τα συνήθη αντεπιχειρήματα: ότι από το ύψος πτήσης του drone είναι αδύνατη η ταυτοποίηση προσώπων, ότι το σύστημα διαθέτει λογισμικό που δεν καταγράφει πρόσωπα ούτε πινακίδες και ότι τα δεδομένα αποδεσμεύονται μόνον όταν τα ζητήσουν οι αρχές. Ο κ. Μαλιαράκης αντικρούει και τα 3 επιχειρήματα, με ιδιαίτερη έμφαση στο δεύτερο, το οποίο, κατά την ανάλυσή του, αυτοαναιρείται: αν δεν καταγράφεται τίποτε, δεν υπάρχει τι να αποδεσμευθεί. Αν υπάρχει υλικό προς αποδέσμευση, τότε καταγραφή και τήρηση δεδομένων προϋπάρχουν. Και η ίδια η μελέτη του Δήμου αναφέρεται ρητώς σε «τεκμηριωμένη καταγραφή παραβάσεων» — δηλαδή σε καταγραφή που εξυπηρετεί απόδειξη και ταυτοποίηση δράστη.
Ως προς τη θόλωση ή απόκρυψη προσώπων, η νομική ανάλυση είναι αδυσώπητη: για να αποκρύψει ένα πρόσωπο, το σύστημα οφείλει πρώτα να το λάβει, να το εντοπίσει και να το επεξεργαστεί. Η ψευδωνυμοποίηση είναι, κατά το άρθρο 4 παρ. 5 του Γενικού Κανονισμού Προστασίας Δεδομένων, και αυτή επεξεργασία δεδομένων προσωπικού χαρακτήρα. Δεν αποτελεί απουσία επεξεργασίας.
Η Αρχή Προστασίας Δεδομένων Προσωπικού Χαρακτήρα, απαντώντας σε σχετικά ερωτήματα του Τύπου, έθεσε το κριτήριο με ακρίβεια: η επιτήρηση πρέπει να περιορίζεται σε συγκεκριμένους σκοπούς και να διενεργείται από αρμόδιες αρχές. Ένας δήμος μπορεί να χρησιμοποιεί drone είτε ο ίδιος είτε μέσω ιδιωτικού φορέα μόνον εφόσον ο σκοπός εντάσσεται στις αρμοδιότητές του: δημοτικές εγκαταστάσεις, σχολεία, παιδικές χαρές, κοιμητήρια, υποδομές πολιτικής προστασίας. Όχι όμως ως γενικευμένος μηχανισμός συνεχούς αστυνόμευσης ολόκληρου αστικού ιστού, ιδίως χωρίς αυστηρή τεκμηρίωση αναγκαιότητας και αναλογικότητας.
Το ερώτημα, επομένως, δεν είναι «drone ναι ή όχι». Είναι «ποιος ο σκοπός». Και τον σκοπό τον ορίζει ο ίδιος ο Δήμος: παραβατικές ενέργειες, πρόληψη και αποτροπή, άμεση επέμβαση, τεκμηριωμένη καταγραφή παραβάσεων, νοοτροπία συμμόρφωσης μέσω συνεχούς παρουσίας. Με τα κριτήρια της Αρχής και με τα ίδια τα κείμενα του Δήμου, κατά τον κ. Μαλιαράκη, το εγχείρημα δεν περνά το τεστ νομιμότητας.

Το επιχείρημα του προηγουμένου και γιατί καταρρέει
Ένα από τα επιχειρήματα που έχουν ακουστεί υπέρ του διαγωνισμού είναι εκείνο του προηγουμένου: και άλλοι δήμοι χρησιμοποιούν drones, με ρητή παραπομπή στον Δήμο Βάρης-Βούλας-Βουλιαγμένης. Η παραπομπή, όμως, αποδεικνύεται αντιπαραγωγική για όποιον την επικαλείται, αρκεί να αναγνώσει κανείς την ίδια τη σύμβαση εκείνου του Δήμου, που είναι αναρτημένη στη Διαύγεια.
Η σύμβαση του Δήμου Βάρης-Βούλας-Βουλιαγμένης ορίζει ως αντικείμενο την επιτήρηση του αστικού ιστού για λόγους δασοπροστασίας και πυρασφάλειας, τη διαχείριση ακραίων καιρικών φαινομένων με ρητή αναφορά στις κακοκαιρίες Daniel και Elias και την παρακολούθηση δημοτικών οχημάτων και δεξαμενών. Πρόκειται για πολιτική προστασία και πυρασφάλεια, σκοπούς που αποτελούν θεσμικά αναγνωρισμένες αρμοδιότητες των ΟΤΑ κατά το άρθρο 75 του Κώδικα Δήμων και Κοινοτήτων. Στη Ρόδο ο σκοπός είναι, με τα λόγια του ίδιου του Δήμου, αστυνομικός. Η διαφορά δεν είναι αποχρώσεων, είναι ουσιαστική και θεμελιώδης.
Στη διαφορά σκοπού προστίθεται και μια εντυπωσιακή δυσαναλογία κόστους. Ο συνολικός προϋπολογισμός της σύμβασης Βάρης-Βούλας-Βουλιαγμένης, για το σύνολο της γεωγραφικής έκτασης του Δήμου και για 2 χρόνια, ανέρχεται σε 231.417 ευρώ. Στη Ρόδο, για την επιτήρηση αποκλειστικά της Μεσαιωνικής Πόλης επί 18 μήνες, ο αντίστοιχος προϋπολογισμός αγγίζει τα 347.000 ευρώ. Η δυσαναλογία, όπως σημειώνει ο κ. Μαλιαράκης, δεν είναι μόνον νομική. Είναι και αριθμητική.

Η αρχή της αναλογικότητας και τα ηπιότερα μέτρα
Σε κάθε περίπτωση, οφείλει να πρυτανεύει η συνταγματική αρχή της αναλογικότητας. Το άρθρο 5 του ΠΔ 75/2020 ορίζει ότι η εγκατάσταση συστημάτων επιτήρησης επιτρέπεται μόνον στο μέτρο που είναι αναγκαία και μόνον όταν οι επιδιωκόμενοι σκοποί δεν μπορούν να επιτευχθούν με ηπιότερα μέτρα, με ειδική και εμπεριστατωμένη αιτιολογία.
Στην προκείμενη περίπτωση, τα ηπιότερα μέτρα όχι μόνον δεν έχουν εξαντληθεί, αλλά υφίστανται ήδη και τα αναγνωρίζει ο ίδιος ο Δήμος. Η μελέτη αναφέρει ρητώς «παράνομη είσοδο και στάθμευση οχημάτων παρά την ύπαρξη συστημάτων ελέγχου στις πύλες εισόδου». Υπάρχουν, δηλαδή, ήδη συστήματα απλώς δεν λειτουργούν επαρκώς. Η νομικώς ορθή απάντηση σε ένα ηπιότερο μέτρο που υπολειτουργεί δεν είναι η αντικατάστασή του από ένα επαχθέστερο, δηλαδή την εναέρια μαζική επιτήρηση επί εικοσιτετραώρου βάσεως. Είναι η αναβάθμιση και η ορθή λειτουργία του υφιστάμενου.
Όσο για τις παραβατικές συμπεριφορές, η ορθή απάντηση είναι η ενίσχυση των περιπολιών της Αστυνομίας. Άλλωστε, όπως επισημαίνει ο κ. Μαλιαράκης, οι παραβάσεις κοινοχρήστων χώρων που επικαλείται ο Δήμος δεν τελούνται κρυφά: συντελούνται μέρα μεσημέρι, με εκατοντάδες μάρτυρες, και διαπιστώνονται με απλή επίσκεψη ελεγκτικού κλιμακίου. Δεν χρειάζεται να φανούν από ψηλά. Αυτό που λείπει δεν είναι αποδεικτικό υλικό — είναι η πολιτική βούληση επιβολής των συνεπειών που ήδη προβλέπει ο νόμος.

Η ιδιαιτερότητα της Μεσαιωνικής Πόλης και η άδεια που φαίνεται να λείπει
Το άρθρο 5 του ΠΔ 75/2020 θέτει και μια ακόμη, καθοριστική απαίτηση: η επιτήρηση περιορίζεται αυστηρώς στον συγκεκριμένο χώρο, δεν επεκτείνεται σε ευρύτερη περιοχή, και ο υπεύθυνος επεξεργασίας οφείλει να διασφαλίζει, με τεχνικά μέσα, ότι δεν λαμβάνεται εικόνα από μη δημόσιους χώρους ή από το εσωτερικό κατοικιών. Η εφαρμογή αυτής της απαίτησης σε ένα κινούμενο αεροσκάφος που αιωρείται πάνω από 534 στρέμματα μεσαιωνικού ιστού — με στενά δρομάκια, εσωτερικές αυλές, ταράτσες, μπαλκόνια, ακάλυπτα και δώματα — είναι, κατά την ανάλυση του κ. Μαλιαράκη, πρακτικώς αδύνατη. Η Μεσαιωνική Πόλη δεν είναι κενό μνημείο. Είναι ζώσα, κατοικημένη συνοικία με μόνιμους κατοίκους και επισκέπτες. Στις συνθήκες αυτές, η ίδια η φύση του μέσου καθιστά αδύνατη τη συμμόρφωση με τον νόμο.
Σε αυτό το σημείο προστίθεται και μια διάσταση που φαίνεται να έχει εντελώς παραβλεφθεί. Η Μεσαιωνική Πόλη της Ρόδου είναι κηρυγμένος αρχαιολογικός χώρος και μνημείο Παγκόσμιας Κληρονομιάς της UNESCO. Οι συστηματικές πτήσεις άνωθεν τέτοιου χώρου δεν είναι ελεύθερες. Προϋποθέτουν αδειοδότηση του Υπουργείου Πολιτισμού κατά την αρχαιολογική νομοθεσία, βάσει του Ν. 4858/2021, με όρους που τίθενται από την αρμόδια Εφορεία Αρχαιοτήτων Δωδεκανήσου. Η σχετική αδειοδότηση, κατά τον κ. Μαλιαράκη, δεν φαίνεται να έχει εξασφαλιστεί ούτε καν να έχει συζητηθεί δημοσίως.

Το διαδικαστικό κενό που δεν γεμίζει
Όλα τα παραπάνω συγκλίνουν, κατά την ανάλυση, σε ένα συμπέρασμα που θα έπρεπε να έχει προηγηθεί κάθε προκήρυξης. Ένα μέτρο που αγγίζει ευθέως συνταγματικά δικαιώματα — προστασία προσωπικών δεδομένων κατά το άρθρο 9Α του Συντάγματος, σεβασμό της ιδιωτικής και οικογενειακής ζωής κατά το άρθρο 9 του Συντάγματος και το άρθρο 8 της Ευρωπαϊκής Σύμβασης Δικαιωμάτων του Ανθρώπου — δεν δρομολογείται χωρίς προηγούμενη, εμπεριστατωμένη γνωμοδότηση της Νομικής Υπηρεσίας του Δήμου. Δεν δρομολογείται χωρίς εκτίμηση αντικτύπου σχετικά με την προστασία δεδομένων, χωρίς αξιολόγηση των απαιτήσεων του ΠΔ 75/2020 και του Ν. 4624/2019. Η αντίστροφη πορεία — προκήρυξη πρώτα, νομικά ερωτήματα μετά — είναι, κατά τον κ. Μαλιαράκη, λανθασμένη.

Τι προβλέπεται να γίνει βάσει της ομόφωνης απόφασης
Σύμφωνα με τα διαθέσιμα στοιχεία, το Δημοτικό Συμβούλιο Ρόδου έχει λάβει ομόφωνη απόφαση για την προώθηση του εν λόγω διαγωνισμού. Η ομοφωνία αυτή, ωστόσο, δεν απαλλάσσει την απόφαση από τον νομικό έλεγχο και δεν υπερκαλύπτει τα νομικά κενά που έχουν εντοπιστεί. Πολιτική ομοφωνία και νομική ορθότητα είναι δύο διαφορετικά ζητήματα.
Βάσει της ομόφωνης αυτής απόφασης, ο διαγωνισμός αναμένεται να προχωρήσει στα επόμενα στάδια της διαδικασίας ανάθεσης. Αυτό σημαίνει δημοσίευση της διακήρυξης, υποβολή προσφορών από ενδιαφερόμενους αναδόχους, αξιολόγηση και, εφόσον δεν υπάρξει έγκαιρη παρέμβαση, κατακύρωση. Ωστόσο, το νομικό πλαίσιο που περιγράφεται στην ανάλυση του κ. Μαλιαράκη δεν αφήνει περιθώρια για εφησυχασμό: κάθε στάδιο αυτής της διαδικασίας μπορεί να γίνει αντικείμενο νομικής προσβολής από οποιονδήποτε έχει έννομο συμφέρον, συμπεριλαμβανομένων των κατοίκων της Μεσαιωνικής Πόλης.