• Η απόφαση 110/2026 του Ε’ Κλιμακίου εντόπισε ουσιώδη πλημμέλεια στη στελέχωση του αναπτυξιακού οργανισμού και τυπική παρατυπία στις αρμοδιότητες της Κοινής Επιτροπής Παρακολούθησης
Η πράξη 110/2026 του Ε’ Κλιμακίου του Ελεγκτικού Συνεδρίου που αφορά στο έργο της αποκατάστασης του ιστορικού σχολείου της Ακαδημίας δεν αποτελεί ευθεία απόρριψη της σκοπιμότητας του έργου. Το ανώτατο δημοσιονομικό δικαστήριο, αφού εξέτασε διεξοδικά το σύνολο του φακέλου και αξιολόγησε τα συμπληρωματικά στοιχεία που είχαν ζητηθεί με προγενέστερη αναβλητική πράξη, αναγνώρισε ότι ένα πλήθος τυπικών και ουσιαστικών προϋποθέσεων για τη νόμιμη σύναψη της σύμβασης πληρούται. Εντούτοις, η διαπίστωση 2 συγκεκριμένων πλημμελειών αρκούσε για να κωλύσει την υπογραφή της προγραμματικής σύμβασης μεταξύ του Δήμου και του αναπτυξιακού οργανισμού.
Το σχολικό συγκρότημα της Ακαδημίας, κτισμένο από τους Ιταλούς το 1925 σε συνολικό εμβαδόν περίπου 5.100 τετραγωνικών μέτρων και χαρακτηρισμένο ως ιστορικό διατηρητέο μνημείο από το 1990, φιλοξενεί σήμερα 6 εκπαιδευτικές δομές, από πρότυπα πειραματικά δημοτικά σχολεία έως νηπιαγωγεία. Η ανάγκη αποκατάστασής του είναι από καιρό γνωστή, και η χρηματοδότηση που εξασφαλίστηκε μέσω του προγράμματος ΦΙΛΟΔΗΜΟΣ ΙΙ, κατόπιν σχετικής απόφασης του υπουργού Εσωτερικών τον Αύγουστο του 2025, έδωσε την εντύπωση ότι το έργο επιτέλους ξεκινά.
Στις 27 Οκτωβρίου 2025, η Δημοτική Επιτροπή ενέκρινε ομοφώνως την προγραμματική σύμβαση μεταξύ του δήμου και του αναπτυξιακού οργανισμού, βασισμένη στο άρθρο 100 του Ν. 3852/2010. Ο συνολικός προϋπολογισμός της πράξης ανήλθε σε 5.059.324 ευρώ συμπεριλαμβανομένου ΦΠΑ και κατανεμήθηκε σε 4 διακριτά υποέργα. Το κύριο σώμα, δηλαδή η εκτέλεση των εργασιών επισκευής, προϋπολογίστηκε σε 4.654.324 ευρώ. Οι μελέτες, οι άδειες και τα τεύχη δημοπράτησης κοστολογήθηκαν σε 303.417 ευρώ, ποσό που προέκυψε μετά από έκπτωση 50% επί της προεκτιμώμενης αμοιβής των 606.834 ευρώ. Οι απαιτούμενες συνδέσεις με δίκτυα οργανισμών κοινής ωφέλειας ορίστηκαν σε 5.000 ευρώ, ενώ το διοικητικό κόστος του φορέα υλοποίησης προσδιορίστηκε σε 96.582 ευρώ, ποσό που αντιστοιχεί σε ποσοστό περίπου 2% επί του προϋπολογισμού των εργασιών. Η χρονική κατανομή των πιστώσεων προέβλεπε 400.000 ευρώ για το 2026, 3.159.324 ευρώ για το 2027 και 1.500.000 ευρώ για το 2028, με συνολική τριετή διάρκεια υλοποίησης και 24 μήνες για την εκτέλεση των εργασιών.
Ο φάκελος υποβλήθηκε στο Ελεγκτικό Συνέδριο στις 13 Ιανουαρίου 2026 και συμπληρώθηκε στις 4 Φεβρουαρίου 2026, κατόπιν αναβλητικής πράξης που είχε ζητήσει πρόσθετα στοιχεία. Ακολούθως συνήλθε το Ε’ Κλιμάκιο και εξέδωσε την απόφαση 110/2026, με την οποία διαπίστωσε κώλυμα υπογραφής, ανατρέποντας ένα χρονοδιάγραμμα που, τουλάχιστον θεσμικά, φαινόταν να κυλά με σχετικά γρήγορα βήματα.
Τι αναγνώρισε ως νόμιμο το Κλιμάκιο
Πριν εξεταστούν οι λόγοι που οδήγησαν στη διαπίστωση κωλύματος, είναι χρήσιμο να αποτυπωθεί τι ακριβώς έκρινε το Ελεγκτικό Συνέδριο ως νόμιμο. Το Κλιμάκιο διαπίστωσε ότι πληρούνται οι τυπικές εξωτερικές προϋποθέσεις για την ανάθεση σε καθεστώς ενδοϋπηρεσιακής ανάθεσης, γνωστή στη νομολογία ως «in-house». Συγκεκριμένα, ο δήμος ασκεί επί του αναπτυξιακού οργανισμού έλεγχο ανάλογο εκείνου που ασκεί στις δικές του υπηρεσίες, δεδομένου ότι είναι ο μοναδικός μέτοχός του. Παράλληλα, ο οργανισμός εκτελεί στην ελεύθερη αγορά ποσοστό δραστηριότητας κάτω του 20%, ενώ δεν μετέχουν ιδιωτικά κεφάλαια στη σύνθεσή του.
Το Κλιμάκιο αναγνώρισε επίσης ότι η αναγκαιότητα της σύμβασης αιτιολογείται ειδικά και τεκμηριωμένα. Η αρμόδια Διεύθυνση Μεσαιωνικής Πόλης και Μνημείων του δήμου υποστελεχώνεται, δεν διαθέτει εξειδικευμένη γνώση σε θέματα ενεργειακής αναβάθμισης κτηρίων και ανάλυσης στατικής τρωτότητας, ενώ παράλληλα φέρει βαρύ φόρτο εργασίας από άλλα έργα. Η επίκληση αυτών των λόγων κρίθηκε επαρκώς ειδικευμένη και όχι αόριστη ή τυπική.
Τέλος, το Κλιμάκιο έκρινε ότι τα ελάχιστα αναγκαία τυπικά στοιχεία της σύμβασης, δηλαδή το αντικείμενο, ο αναλυτικός προϋπολογισμός, η χρηματοδότηση, το χρονοδιάγραμμα, οι υποχρεώσεις των μερών και το όργανο παρακολούθησης, προσδιορίζονται επαρκώς στο σχέδιο της σύμβασης. Ακόμα, η προβλεπόμενη αμοιβή του αναπτυξιακού οργανισμού για τα 2 υποέργα που τον αφορούν κρίθηκε εύλογη, χωρίς στοιχεία επικάλυψης ή διπλής χρέωσης.
Η πρώτη και ουσιώδης πλημμέλεια: η έλλειψη τακτικού προσωπικού
Το κεντρικό εύρημα της απόφασης εστιάζει στη στελέχωση του αναπτυξιακού οργανισμού. Το Κλιμάκιο διαπίστωσε ότι μόνον οι θέσεις των Προϊσταμένων Διευθύνσεων είναι καλυμμένες από τακτικό προσωπικό, προσληφθέν με διαδικασίες που διασφαλίζουν τον αδέσμευτο χαρακτήρα της επιλογής. Η Διεύθυνση Τεχνικών Έργων και Μελετών, που είναι η κρίσιμη μονάδα για την υλοποίηση του συγκεκριμένου έργου, δεν διαθέτει έστω και έναν μικρό αριθμό τακτικών υπαλλήλων στα επιμέρους τμήματα και γραφεία της.
Το σκεπτικό που ακολουθεί είναι λεπτομερές. Το Ελεγκτικό Συνέδριο επισημαίνει ότι η σχετική νομοθεσία διακρίνει ρητά το προσωπικό των αναπτυξιακών οργανισμών σε τακτικό και έκτακτο, χωρίς να περιορίζει το τακτικό αποκλειστικά στις θέσεις Διευθυντών. Οι οργανωτικές μονάδες κάτω από τις Διευθύνσεις, δηλαδή τα Τμήματα και τα Γραφεία, συνιστούν «καίριες» ενότητες με εξειδικευμένες αρμοδιότητες, οι οποίες προβλέπονται ρητά από τον Κανονισμό Εσωτερικής Υπηρεσίας.
Κατά το Κλιμάκιο, η ολοσχερής απουσία τακτικού προσωπικού στις μονάδες αυτές αλλοιώνει την έννοια της εκτέλεσης της σύμβασης «με ίδια μέσα», η οποία αποτελεί τη θεμελιώδη προϋπόθεση για να εξαιρεθεί η ανάθεση από τις ανταγωνιστικές διαδικασίες του νόμου περί δημοσίων συμβάσεων. Παράλληλα, δημιουργεί «διοικητική ασυνέχεια» που δεν εξυπηρετεί τον νόμιμο σκοπό λειτουργίας των αναπτυξιακών οργανισμών, οι οποίοι οφείλουν να αποτελούν σταθερούς αναπτυξιακούς βραχίονες των δήμων και όχι επιτελεία με εναλλασσόμενο έκτακτο εργατικό δυναμικό.
Σημαντικό είναι επίσης το εξής: το Κλιμάκιο τόνισε ρητά ότι η πλημμέλεια αυτή είχε ήδη εντοπιστεί σε προγενέστερη απόφαση του Εβδόμου Τμήματος του δικαστηρίου, που αφορούσε στον ίδιο αναπτυξιακό οργανισμό. Το γεγονός ότι παρά την έκδοση εκείνης της απόφασης η εταιρεία δεν προχώρησε, έστω και τυπικά, στην πρόσληψη κάποιων τακτικών υπαλλήλων στις επιμέρους οργανωτικές μονάδες, αξιολογήθηκε από το Κλιμάκιο ως περαιτέρω επιβαρυντικό στοιχείο. Η πιστοποίηση ISO 9001:2015 που κατέχει ο οργανισμός κρίθηκε ανεπαρκής να αναπληρώσει αυτή την οργανωτική αδυναμία, καθώς αφορά στη διαχειριστική ωριμότητα των διαδικασιών και όχι στην παρουσία μόνιμου ανθρώπινου δυναμικού.
Η δεύτερη πλημμέλεια: το ζήτημα της Κοινής Επιτροπής Παρακολούθησης
Το Κλιμάκιο εντόπισε και μια δεύτερη παρατυπία, η οποία αφορά στην οριοθέτηση των αρμοδιοτήτων της Κοινής Επιτροπής Παρακολούθησης. Σύμφωνα με τους όρους του σχεδίου σύμβασης, παράταση της συνολικής διάρκειάς της ή τροποποίηση επιμέρους όρων μπορεί να αποφασιστεί με σύμφωνη γνώμη της Κοινής Επιτροπής. Το πρόβλημα εντοπίζεται στη σύνθεσή της: αποτελείται από 2 εκπροσώπους του δήμου και 1 εκπρόσωπο του αναπτυξιακού οργανισμού, με αποτέλεσμα να μπορεί να λαμβάνει αποφάσεις που δεσμεύουν και τα 2 συμβαλλόμενα μέρη, αρκεί να συμφωνεί ένα μόνο εξ αυτών.
Αυτό, κατά το Κλιμάκιο, καταργεί κατ’ αποτέλεσμα την εκ του νόμου αρμοδιότητα των συλλογικών οργάνων των συμβαλλόμενων μερών, δηλαδή της Δημοτικής Επιτροπής και του Διοικητικού Συμβουλίου του αναπτυξιακού οργανισμού, να αποφασίζουν για τροποποιήσεις και παρατάσεις. Η εν λόγω παρατυπία, ωστόσο, χαρακτηρίστηκε από το Κλιμάκιο ως μη ουσιώδης, υπό την έννοια ότι δεν καθιστά εκ μόνης αυτής αδύνατη την υπογραφή της σύμβασης. Αντίθετα, κρίθηκε ότι είναι δυνατή και επαρκής η αναμόρφωση των σχετικών διατάξεων του σχεδίου, ώστε να ορίζεται ρητά ότι κάθε τροποποίηση ή παράταση απαιτεί έγγραφη κοινή συμφωνία των μερών και απόφαση των αρμόδιων συλλογικών τους οργάνων, κατόπιν εισήγησης της Επιτροπής.
Η εξαίρεση που δεν καλύπτει την αδυναμία
Ένα από τα πιο ενδιαφέροντα στοιχεία του σκεπτικού αφορά στην ερμηνεία που δίνει το Κλιμάκιο σε μια συγκεκριμένη διάταξη της νομοθεσίας για τους αναπτυξιακούς οργανισμούς. Ο νόμος ορίζει ότι το έκτακτο προσωπικό τους μπορεί να συντάσσει μελέτες έργων και τεύχη δημοπράτησης, υπό τη διεύθυνση του προϊσταμένου της Τεχνικής Υπηρεσίας. Ο αναπτυξιακός οργανισμός επικαλέστηκε αυτή τη δυνατότητα ως επαρκή νομιμοποιητική βάση για τη σχεδιαζόμενη υλοποίηση, κατά την οποία το μεγαλύτερο μέρος της εκτέλεσης θα ανατεθεί σε προσωπικό με συμβάσεις μίσθωσης έργου.
Το Κλιμάκιο δεν αποδέχτηκε αυτή την ερμηνεία. Διευκρίνισε ότι η εν λόγω πρόβλεψη έχει «διαδικαστική» και όχι «οργανωτική» φύση, δηλαδή ρυθμίζει τον τρόπο με τον οποίο το έκτακτο προσωπικό εργάζεται, δεν επιτρέπει όμως τη λειτουργία του οργανισμού αποκλειστικά με έκτακτους συνεργάτες. Η πρόβλεψη ότι ολόκληρο το συμβατικό αντικείμενο θα υλοποιηθεί από προσωπικό προσλαμβανόμενο με συμβάσεις έργου αντιβαίνει, κατά το Κλιμάκιο, στη νομική λογική, «διότι δεν διασφαλίζει την κατά νόμο λειτουργία» του οργανισμού.
Το ανοιχτό ζήτημα και η επόμενη κίνηση
Από τη δομή της απόφασης προκύπτει ότι το κεντρικό κώλυμα, δηλαδή η απουσία τακτικού προσωπικού στη Διεύθυνση Τεχνικών Έργων, δεν αντιμετωπίζεται με απλή αναδιατύπωση κάποιων άρθρων της σύμβασης. Πρόκειται για οργανωτική αδυναμία που απαιτεί ουσιαστική παρέμβαση εκ μέρους του αναπτυξιακού οργανισμού, δηλαδή προσλήψεις τακτικού προσωπικού μέσω νόμιμων διαδικασιών. Μόλις αυτό επιτευχθεί, οι αρμόδιοι φορείς θα κληθούν να επανυποβάλουν το σχέδιο για νέο έλεγχο νομιμότητας, αφού πρώτα αναμορφωθούν και οι σχετικοί όροι για τις αρμοδιότητες της Επιτροπής Παρακολούθησης. Ο χρόνος που θα απαιτηθεί για αυτά τα βήματα παραμένει αδιευκρίνιστος, και μαζί του παραμένει σε αναμονή και η αποκατάσταση του σχολικού συγκροτήματος που κατασκευάστηκε το 1925 και σήμερα φιλοξενεί 6 εκπαιδευτικές δομές.
