Δύο νομικά εμπόδια ανέτρεψαν τη σύμβαση για την Ακαδημία: το σκεπτικό του Ελεγκτικού Συνεδρίου

• Η απόφαση 110/2026 του Ε’ Κλι­μα­κίου εντό­πισε ουσιώδη πλημ­μέ­λεια στη στε­λέ­χωση του ανα­πτυ­ξια­κού οργα­νι­σμού και τυπική παρα­τυ­πία στις αρμο­διό­τη­τες της Κοινής Επι­τρο­πής Παρα­κο­λού­θη­σης

Η πράξη 110/2026 του Ε’ Κλι­μα­κίου του Ελεγ­κτι­κού Συνε­δρίου που αφορά στο έργο της απο­κα­τά­στα­σης του ιστο­ρι­κού σχο­λείου της Ακα­δη­μίας δεν απο­τε­λεί ευθεία απόρ­ριψη της σκο­πι­μό­τη­τας του έργου. Το ανώτατο δημο­σιο­νο­μικό δικα­στή­ριο, αφού εξέτασε διε­ξο­δικά το σύνολο του φακέλου και αξιο­λό­γησε τα συμπλη­ρω­μα­τικά στοι­χεία που είχαν ζητηθεί με προ­γε­νέ­στερη ανα­βλη­τική πράξη, ανα­γνώ­ρισε ότι ένα πλήθος τυπικών και ουσια­στι­κών προ­ϋ­πο­θέ­σεων για τη νόμιμη σύναψη της σύμ­βα­σης πλη­ρού­ται. Εντού­τοις, η δια­πί­στωση 2 συγκε­κρι­μέ­νων πλημ­με­λειών αρκούσε για να κωλύσει την υπο­γραφή της προ­γραμ­μα­τι­κής σύμ­βα­σης μεταξύ του Δήμου και του ανα­πτυ­ξια­κού οργα­νι­σμού.

Το σχολικό συγκρό­τημα της Ακα­δη­μίας, κτι­σμένο από τους Ιταλούς το 1925 σε συνο­λικό εμβαδόν περίπου 5.100 τετρα­γω­νι­κών μέτρων και χαρα­κτη­ρι­σμένο ως ιστο­ρικό δια­τη­ρη­τέο μνημείο από το 1990, φιλο­ξε­νεί σήμερα 6 εκπαι­δευ­τι­κές δομές, από πρότυπα πει­ρα­μα­τικά δημο­τικά σχολεία έως νηπια­γω­γεία. Η ανάγκη απο­κα­τά­στα­σής του είναι από καιρό γνωστή, και η χρη­μα­το­δό­τηση που εξα­σφα­λί­στηκε μέσω του προ­γράμ­μα­τος ΦΙΛΟΔΗΜΟΣ ΙΙ, κατόπιν σχε­τι­κής από­φα­σης του υπουρ­γού Εσω­τε­ρι­κών τον Αύγου­στο του 2025, έδωσε την εντύ­πωση ότι το έργο επι­τέ­λους ξεκινά.

Στις 27 Οκτω­βρίου 2025, η Δημο­τική Επι­τροπή ενέ­κρινε ομο­φώ­νως την προ­γραμ­μα­τική σύμβαση μεταξύ του δήμου και του ανα­πτυ­ξια­κού οργα­νι­σμού, βασι­σμένη στο άρθρο 100 του Ν. 3852/2010. Ο συνο­λι­κός προ­ϋ­πο­λο­γι­σμός της πράξης ανήλθε σε 5.059.324 ευρώ συμπε­ρι­λαμ­βα­νο­μέ­νου ΦΠΑ και κατα­νε­μή­θηκε σε 4 δια­κριτά υποέργα. Το κύριο σώμα, δηλαδή η εκτέ­λεση των εργα­σιών επι­σκευής, προ­ϋ­πο­λο­γί­στηκε σε 4.654.324 ευρώ. Οι μελέτες, οι άδειες και τα τεύχη δημο­πρά­τη­σης κοστο­λο­γή­θη­καν σε 303.417 ευρώ, ποσό που προ­έ­κυψε μετά από έκπτωση 50% επί της προ­ε­κτι­μώ­με­νης αμοιβής των 606.834 ευρώ. Οι απαι­τού­με­νες συν­δέ­σεις με δίκτυα οργα­νι­σμών κοινής ωφέ­λειας ορί­στη­καν σε 5.000 ευρώ, ενώ το διοι­κη­τικό κόστος του φορέα υλο­ποί­η­σης προσ­διο­ρί­στηκε σε 96.582 ευρώ, ποσό που αντι­στοι­χεί σε ποσοστό περίπου 2% επί του προ­ϋ­πο­λο­γι­σμού των εργα­σιών. Η χρονική κατα­νομή των πιστώ­σεων προ­έ­βλεπε 400.000 ευρώ για το 2026, 3.159.324 ευρώ για το 2027 και 1.500.000 ευρώ για το 2028, με συνο­λική τριετή διάρ­κεια υλο­ποί­η­σης και 24 μήνες για την εκτέ­λεση των εργα­σιών.

Ο φάκελος υπο­βλή­θηκε στο Ελεγ­κτικό Συνέ­δριο στις 13 Ιανουα­ρίου 2026 και συμπλη­ρώ­θηκε στις 4 Φεβρουα­ρίου 2026, κατόπιν ανα­βλη­τι­κής πράξης που είχε ζητήσει πρό­σθετα στοι­χεία. Ακο­λού­θως συνήλθε το Ε’ Κλι­μά­κιο και εξέδωσε την απόφαση 110/2026, με την οποία δια­πί­στωσε κώλυμα υπο­γρα­φής, ανα­τρέ­πο­ντας ένα χρο­νο­διά­γραμμα που, του­λά­χι­στον θεσμικά, φαι­νό­ταν να κυλά με σχετικά γρήγορα βήματα.

Τι ανα­γνώ­ρισε ως νόμιμο το Κλι­μά­κιο

Πριν εξε­τα­στούν οι λόγοι που οδή­γη­σαν στη δια­πί­στωση κωλύ­μα­τος, είναι χρήσιμο να απο­τυ­πω­θεί τι ακριβώς έκρινε το Ελεγ­κτικό Συνέ­δριο ως νόμιμο. Το Κλι­μά­κιο δια­πί­στωσε ότι πλη­ρού­νται οι τυπικές εξω­τε­ρι­κές προ­ϋ­πο­θέ­σεις για την ανάθεση σε καθε­στώς ενδο­ϋ­πη­ρε­σια­κής ανά­θε­σης, γνωστή στη νομο­λο­γία ως «in-house». Συγκε­κρι­μένα, ο δήμος ασκεί επί του ανα­πτυ­ξια­κού οργα­νι­σμού έλεγχο ανάλογο εκείνου που ασκεί στις δικές του υπη­ρε­σίες, δεδο­μέ­νου ότι είναι ο μονα­δι­κός μέτοχός του. Παράλ­ληλα, ο οργα­νι­σμός εκτελεί στην ελεύ­θερη αγορά ποσοστό δρα­στη­ριό­τη­τας κάτω του 20%, ενώ δεν μετέ­χουν ιδιω­τικά κεφά­λαια στη σύνθεσή του.

Το Κλι­μά­κιο ανα­γνώ­ρισε επίσης ότι η ανα­γκαιό­τητα της σύμ­βα­σης αιτιο­λο­γεί­ται ειδικά και τεκ­μη­ριω­μένα. Η αρμόδια Διεύ­θυνση Μεσαιω­νι­κής Πόλης και Μνη­μείων του δήμου υπο­στε­λε­χώ­νε­ται, δεν δια­θέ­τει εξει­δι­κευ­μένη γνώση σε θέματα ενερ­γεια­κής ανα­βάθ­μι­σης κτηρίων και ανά­λυ­σης στα­τι­κής τρω­τό­τη­τας, ενώ παράλ­ληλα φέρει βαρύ φόρτο εργα­σίας από άλλα έργα. Η επί­κληση αυτών των λόγων κρίθηκε επαρκώς ειδι­κευ­μένη και όχι αόριστη ή τυπική.

Τέλος, το Κλι­μά­κιο έκρινε ότι τα ελά­χι­στα ανα­γκαία τυπικά στοι­χεία της σύμ­βα­σης, δηλαδή το αντι­κεί­μενο, ο ανα­λυ­τι­κός προ­ϋ­πο­λο­γι­σμός, η χρη­μα­το­δό­τηση, το χρο­νο­διά­γραμμα, οι υπο­χρε­ώ­σεις των μερών και το όργανο παρα­κο­λού­θη­σης, προσ­διο­ρί­ζο­νται επαρκώς στο σχέδιο της σύμ­βα­σης. Ακόμα, η προ­βλε­πό­μενη αμοιβή του ανα­πτυ­ξια­κού οργα­νι­σμού για τα 2 υποέργα που τον αφορούν κρίθηκε εύλογη, χωρίς στοι­χεία επι­κά­λυ­ψης ή διπλής χρέωσης.

Η πρώτη και ουσιώ­δης πλημ­μέ­λεια: η έλλειψη τακτι­κού προ­σω­πι­κού

Το κεντρικό εύρημα της από­φα­σης εστιά­ζει στη στε­λέ­χωση του ανα­πτυ­ξια­κού οργα­νι­σμού. Το Κλι­μά­κιο δια­πί­στωσε ότι μόνον οι θέσεις των Προϊ­στα­μέ­νων Διευ­θύν­σεων είναι καλυμ­μέ­νες από τακτικό προ­σω­πικό, προ­σλη­φθέν με δια­δι­κα­σίες που δια­σφα­λί­ζουν τον αδέ­σμευτο χαρα­κτήρα της επι­λο­γής. Η Διεύ­θυνση Τεχνι­κών Έργων και Μελετών, που είναι η κρίσιμη μονάδα για την υλο­ποί­ηση του συγκε­κρι­μέ­νου έργου, δεν δια­θέ­τει έστω και έναν μικρό αριθμό τακτι­κών υπαλ­λή­λων στα επι­μέ­ρους τμήματα και γραφεία της.

Το σκε­πτικό που ακο­λου­θεί είναι λεπτο­με­ρές. Το Ελεγ­κτικό Συνέ­δριο επι­ση­μαί­νει ότι η σχετική νομο­θε­σία δια­κρί­νει ρητά το προ­σω­πικό των ανα­πτυ­ξια­κών οργα­νι­σμών σε τακτικό και έκτακτο, χωρίς να περιο­ρί­ζει το τακτικό απο­κλει­στικά στις θέσεις Διευ­θυ­ντών. Οι οργα­νω­τι­κές μονάδες κάτω από τις Διευ­θύν­σεις, δηλαδή τα Τμήματα και τα Γραφεία, συνι­στούν «καίριες» ενό­τη­τες με εξει­δι­κευ­μέ­νες αρμο­διό­τη­τες, οι οποίες προ­βλέ­πο­νται ρητά από τον Κανο­νι­σμό Εσω­τε­ρι­κής Υπη­ρε­σίας.

Κατά το Κλι­μά­κιο, η ολο­σχε­ρής απουσία τακτι­κού προ­σω­πι­κού στις μονάδες αυτές αλλοιώ­νει την έννοια της εκτέ­λε­σης της σύμ­βα­σης «με ίδια μέσα», η οποία απο­τε­λεί τη θεμε­λιώδη προ­ϋ­πό­θεση για να εξαι­ρε­θεί η ανάθεση από τις αντα­γω­νι­στι­κές δια­δι­κα­σίες του νόμου περί δημο­σίων συμ­βά­σεων. Παράλ­ληλα, δημιουρ­γεί «διοι­κη­τική ασυ­νέ­χεια» που δεν εξυ­πη­ρε­τεί τον νόμιμο σκοπό λει­τουρ­γίας των ανα­πτυ­ξια­κών οργα­νι­σμών, οι οποίοι οφεί­λουν να απο­τε­λούν στα­θε­ρούς ανα­πτυ­ξια­κούς βρα­χί­ο­νες των δήμων και όχι επι­τε­λεία με εναλ­λασ­σό­μενο έκτακτο εργα­τικό δυνα­μικό.

Σημα­ντικό είναι επίσης το εξής: το Κλι­μά­κιο τόνισε ρητά ότι η πλημ­μέ­λεια αυτή είχε ήδη εντο­πι­στεί σε προ­γε­νέ­στερη απόφαση του Εβδόμου Τμή­μα­τος του δικα­στη­ρίου, που αφο­ρούσε στον ίδιο ανα­πτυ­ξιακό οργα­νι­σμό. Το γεγονός ότι παρά την έκδοση εκείνης της από­φα­σης η εται­ρεία δεν προ­χώ­ρησε, έστω και τυπικά, στην πρό­σληψη κάποιων τακτι­κών υπαλ­λή­λων στις επι­μέ­ρους οργα­νω­τι­κές μονάδες, αξιο­λο­γή­θηκε από το Κλι­μά­κιο ως περαι­τέρω επι­βα­ρυ­ντικό στοι­χείο. Η πιστο­ποί­ηση ISO 9001:2015 που κατέχει ο οργα­νι­σμός κρίθηκε ανε­παρ­κής να ανα­πλη­ρώ­σει αυτή την οργα­νω­τική αδυ­να­μία, καθώς αφορά στη δια­χει­ρι­στική ωρι­μό­τητα των δια­δι­κα­σιών και όχι στην παρου­σία μόνιμου ανθρώ­πι­νου δυνα­μι­κού.

Η δεύτερη πλημ­μέ­λεια: το ζήτημα της Κοινής Επι­τρο­πής Παρα­κο­λού­θη­σης

Το Κλι­μά­κιο εντό­πισε και μια δεύτερη παρα­τυ­πία, η οποία αφορά στην οριο­θέ­τηση των αρμο­διο­τή­των της Κοινής Επι­τρο­πής Παρα­κο­λού­θη­σης. Σύμφωνα με τους όρους του σχεδίου σύμ­βα­σης, παρά­ταση της συνο­λι­κής διάρ­κειάς της ή τρο­πο­ποί­ηση επι­μέ­ρους όρων μπορεί να απο­φα­σι­στεί με σύμφωνη γνώμη της Κοινής Επι­τρο­πής. Το πρό­βλημα εντο­πί­ζε­ται στη σύνθεσή της: απο­τε­λεί­ται από 2 εκπρο­σώ­πους του δήμου και 1 εκπρό­σωπο του ανα­πτυ­ξια­κού οργα­νι­σμού, με απο­τέ­λε­σμα να μπορεί να λαμ­βά­νει απο­φά­σεις που δεσμεύ­ουν και τα 2 συμ­βαλ­λό­μενα μέρη, αρκεί να συμ­φω­νεί ένα μόνο εξ αυτών.

Αυτό, κατά το Κλι­μά­κιο, καταρ­γεί κατ’ απο­τέ­λε­σμα την εκ του νόμου αρμο­διό­τητα των συλ­λο­γι­κών οργάνων των συμ­βαλ­λό­με­νων μερών, δηλαδή της Δημο­τι­κής Επι­τρο­πής και του Διοι­κη­τι­κού Συμ­βου­λίου του ανα­πτυ­ξια­κού οργα­νι­σμού, να απο­φα­σί­ζουν για τρο­πο­ποι­ή­σεις και παρα­τά­σεις. Η εν λόγω παρα­τυ­πία, ωστόσο, χαρα­κτη­ρί­στηκε από το Κλι­μά­κιο ως μη ουσιώ­δης, υπό την έννοια ότι δεν καθιστά εκ μόνης αυτής αδύνατη την υπο­γραφή της σύμ­βα­σης. Αντί­θετα, κρίθηκε ότι είναι δυνατή και επαρκής η ανα­μόρ­φωση των σχε­τι­κών δια­τά­ξεων του σχεδίου, ώστε να ορί­ζε­ται ρητά ότι κάθε τρο­πο­ποί­ηση ή παρά­ταση απαιτεί έγγραφη κοινή συμ­φω­νία των μερών και απόφαση των αρμό­διων συλ­λο­γι­κών τους οργάνων, κατόπιν εισή­γη­σης της Επι­τρο­πής.

Η εξαί­ρεση που δεν καλύ­πτει την αδυ­να­μία

Ένα από τα πιο ενδια­φέ­ρο­ντα στοι­χεία του σκε­πτι­κού αφορά στην ερμη­νεία που δίνει το Κλι­μά­κιο σε μια συγκε­κρι­μένη διάταξη της νομο­θε­σίας για τους ανα­πτυ­ξια­κούς οργα­νι­σμούς. Ο νόμος ορίζει ότι το έκτακτο προ­σω­πικό τους μπορεί να συντάσ­σει μελέτες έργων και τεύχη δημο­πρά­τη­σης, υπό τη διεύ­θυνση του προϊ­στα­μέ­νου της Τεχνι­κής Υπη­ρε­σίας. Ο ανα­πτυ­ξια­κός οργα­νι­σμός επι­κα­λέ­στηκε αυτή τη δυνα­τό­τητα ως επαρκή νομι­μο­ποι­η­τική βάση για τη σχε­δια­ζό­μενη υλο­ποί­ηση, κατά την οποία το μεγα­λύ­τερο μέρος της εκτέ­λε­σης θα ανα­τε­θεί σε προ­σω­πικό με συμ­βά­σεις μίσθω­σης έργου.

Το Κλι­μά­κιο δεν απο­δέ­χτηκε αυτή την ερμη­νεία. Διευ­κρί­νισε ότι η εν λόγω πρό­βλεψη έχει «δια­δι­κα­στική» και όχι «οργα­νω­τική» φύση, δηλαδή ρυθ­μί­ζει τον τρόπο με τον οποίο το έκτακτο προ­σω­πικό εργά­ζε­ται, δεν επι­τρέ­πει όμως τη λει­τουρ­γία του οργα­νι­σμού απο­κλει­στικά με έκτα­κτους συνερ­γά­τες. Η πρό­βλεψη ότι ολό­κληρο το συμ­βα­τικό αντι­κεί­μενο θα υλο­ποι­η­θεί από προ­σω­πικό προ­σλαμ­βα­νό­μενο με συμ­βά­σεις έργου αντι­βαί­νει, κατά το Κλι­μά­κιο, στη νομική λογική, «διότι δεν δια­σφα­λί­ζει την κατά νόμο λει­τουρ­γία» του οργα­νι­σμού.

Το ανοιχτό ζήτημα και η επόμενη κίνηση

Από τη δομή της από­φα­σης προ­κύ­πτει ότι το κεντρικό κώλυμα, δηλαδή η απουσία τακτι­κού προ­σω­πι­κού στη Διεύ­θυνση Τεχνι­κών Έργων, δεν αντι­με­τω­πί­ζε­ται με απλή ανα­δια­τύ­πωση κάποιων άρθρων της σύμ­βα­σης. Πρό­κει­ται για οργα­νω­τική αδυ­να­μία που απαιτεί ουσια­στική παρέμ­βαση εκ μέρους του ανα­πτυ­ξια­κού οργα­νι­σμού, δηλαδή προ­σλή­ψεις τακτι­κού προ­σω­πι­κού μέσω νόμιμων δια­δι­κα­σιών. Μόλις αυτό επι­τευ­χθεί, οι αρμό­διοι φορείς θα κληθούν να επα­νυ­πο­βά­λουν το σχέδιο για νέο έλεγχο νομι­μό­τη­τας, αφού πρώτα ανα­μορ­φω­θούν και οι σχε­τι­κοί όροι για τις αρμο­διό­τη­τες της Επι­τρο­πής Παρα­κο­λού­θη­σης. Ο χρόνος που θα απαι­τη­θεί για αυτά τα βήματα παρα­μέ­νει αδιευ­κρί­νι­στος, και μαζί του παρα­μέ­νει σε αναμονή και η απο­κα­τά­σταση του σχο­λι­κού συγκρο­τή­μα­τος που κατα­σκευά­στηκε το 1925 και σήμερα φιλο­ξε­νεί 6 εκπαι­δευ­τι­κές δομές.