Νιόβη Χριστοπούλου: Η Εφαρμογή των Μειωμένων Συντελεστών ΦΠΑ και μια Εθνική Πολιτική Στήριξης της Νησιωτικότητας

Ένας μηχανικός με έδρα την Κάρπαθο που επιβλέπει την ανέγερση κατοικιών στην Κάλυμνο τιμολογεί με ΦΠΑ 17%. Ο ίδιος μηχανικός, για την ίδια εργασία, αν την εκτελέσει στη Ρόδο, τιμολογεί με 24%. Ο συνάδελφός του με έδρα τη Ρόδο που εργάζεται στην Κάρπαθο επίσης με 24%.

Τρία τιμολόγια, τρεις συντελεστές, με κοινό παρονομαστή την αντιφατική εφαρμογή της αρχής της νησιωτικότητας.

Της Νιόβης Χριστοπούλου*

Τα παραδείγματα αυτά είναι καταγεγραμμένα στην εγκύκλιο Ε.2113/2025 του Διοικητή της ΑΑΔΕ — ως το ισχύον φορολογικό δίκαιο από την 1η Ιανουαρίου 2026.

Το ζήτημα της ασυνεπούς εφαρμογής του μέτρου, ειδικά στην Ρόδο, έχει τεθεί επανειλημμένα και τεκμηριωμένα: από την Ένωση Ξενοδόχων, τον Εμπορικό Σύλλογο, το Επιμελητήριο Δωδεκανήσου, το Δημοτικό Συμβούλιο, τους βουλευτές του νομού, και από τους 34 δημάρχους της Περιφέρειας Νοτίου Αιγαίου με ομόφωνο ψήφισμα στις 17 Οκτωβρίου 2025. Στις 25 Αυγούστου, η Ένωση Ξενοδόχων Ρόδου με επιστολή της στον πρωθυπουργό επανάφερε το αίτημα για επαναφορά του μειωμένου συντελεστή ΦΠΑ στο σύνολο των Δωδεκανήσων. Η επιχειρηματολογία έχει διατυπωθεί κυρίως ως αίτημα ένταξης. Υπάρχει όμως και μια δεύτερη ανάγνωση, λιγότερο προβεβλημένη, που αξίζει να συζητηθεί.

Τι ορίζει η Ευρωπαϊκή Οδηγία

Η διάταξη που επιτρέπει στην Ελλάδα τους μειωμένους κατά 30% συντελεστές είναι το άρθρο 104 παρ. 2, όπως διαμορφώθηκε με την Οδηγία (ΕΕ) 2022/542 του Συμβουλίου:

«Η Ελλάδα μπορεί να εφαρμόζει στους νομούς Λέσβου, Χίου, Σάμου, Δωδεκανήσου και Κυκλάδων και στα νησιά της Θάσου, των Βορείων Σποράδων, της Σαμοθράκης και της Σκύρου συντελεστές έως 30% χαμηλότερους από τους αντίστοιχους συντελεστές που εφαρμόζονται στην ηπειρωτική Ελλάδα.»

Το κείμενο αναφέρεται σε νομούς. Ο νομός Δωδεκανήσου περιλαμβάνεται στο σύνολό του, χωρίς πληθυσμιακή διαβάθμιση. Το ίδιο ισχύει για τις Κυκλάδες.

Η μετακίνηση της διάταξης έχει επιπλέον σημασία που δεν έχει επισημανθεί ιδιαίτερα. Το παλαιό άρθρο 120 ανήκε σε κεφάλαιο με τίτλο «Ειδικές διατάξεις που εφαρμόζονται μέχρι τη θέσπιση οριστικού καθεστώτος» — ήταν, δηλαδή, μεταβατική ρύθμιση. Η Οδηγία του 2022 κατήργησε εκείνο το κεφάλαιο και μετέφερε τη ρύθμιση στο άρθρο 104, εντός του κεφαλαίου για τη διάρθρωση των συντελεστών. Η νησιωτική μείωση έπαψε έτσι να αποτελεί προσωρινή παρέκκλιση και εντάχθηκε στο μόνιμο μέρος του ευρωπαϊκού συστήματος ΦΠΑ. Η νησιωτικότητα αντιμετωπίζεται πλέον ως διαρκής συνθήκη, όχι ως έκτακτη περίσταση.

Πού τοποθετείται το ερώτημα

Η Οδηγία χαράσσει το πεδίο γεωγραφικά. Το πληθυσμιακό όριο των 20.000 κατοίκων είναι εθνική επιλογή· δεν το επέβαλε η Ευρωπαϊκή οδηγία ή κάποια προηγούμενη δημοσιονομική δέσμευση. Οφείλει επομένως να δικαιολογηθεί με εθνικά κριτήρια.

Το άρθρο 4 παρ. 5 του Συντάγματος προβλέπει συνεισφορά στα δημόσια βάρη χωρίς διακρίσεις. Το άρθρο 101 παρ. 4 υποχρεώνει τον νομοθέτη και τη Διοίκηση να συνεκτιμούν τις ιδιαίτερες συνθήκες των νησιωτικών περιοχών. Το άρθρο 106 παρ. 1 αναφέρεται ρητά στην προαγωγή της οικονομίας των νησιωτικών και παραμεθόριων περιοχών. Το άρθρο 174 της Συνθήκης για την Λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης αναγνωρίζει τις νησιωτικές περιοχές ως αντικείμενο εδαφικής συνοχής.

Υπό αυτό το πρίσμα, το ερώτημα δεν απευθύνεται στις Βρυξέλλες. Απευθύνεται στην ελληνική διοίκηση και διατυπώνεται απλά: ποια είναι η αντικειμενική δικαιολόγηση ενός αριθμητικού ορίου που διαχωρίζει τη Ρόδο από τη Σύμη, όταν η διάταξη που ενεργοποιείται δεν αναφέρεται σε αριθμούς κατοίκων;

Η νησιωτικότητα δεν συναρτάται με το μέγεθος του νησιού. Το επισημαίνει και η πρόσφατη επιστολή της Ένωσης Ξενοδόχων Ρόδου. Το ίδιο προκύπτει και από το κείμενο της Κοινοτικής Οδηγίας το οποίο δεν θέτει πληθυσμιακά όρια.

Αναφέρεται συχνά ότι το μέτρο κόστισε 25 εκατ. ευρώ, άρα η επέκταση θα ήταν δημοσιονομικά αμελητέα. Τα 25 εκατ. αφορούν όμως σε 19 νησιά με 67.418 μόνιμους κατοίκους. Η Ρόδος έχει περίπου 125.113. Επιπλέον, ο ΦΠΑ που δεν εισπράττεται ακολουθεί τη φορολογητέα καταναλωτική βάση και όχι τον πληθυσμό: η τουριστική κίνηση της Ρόδου, της Μυκόνου ή της Πάρου δεν συγκρίνεται με εκείνη της Κάσου.

Το σημειώνω επειδή η υποεκτίμηση του κόστους αποδυναμώνει το αίτημα περισσότερο από όσο το ενισχύει. Και επειδή οδηγεί σε μια χρήσιμη διάκριση: ο έλεγχος της δημοσιονομικής επιβάρυνσης είναι θεμιτός σκοπός. Η διαφωνία δεν αφορά το αν το κράτος δικαιούται να ελέγξει τη δαπάνη, αλλά το εργαλείο με το οποίο την ελέγχει.

Η Νησιωτικότητα και τα κοινά εξωτερικά σύνορα της ΕΕ

Μέσα στον τελευταίο μήνα καταγράφηκε ρεκόρ τουρκικών παραβιάσεων στο Αιγαίο, ανακοινώθηκε μόνιμη βάση μη επανδρωμένων αεροσκαφών στη Ρόδο και αναδιατάχθηκαν συστήματα Patriot με άξονα την Κάρπαθο. Η Δωδεκάνησος αντιμετωπίζεται, ορθά, ως περιοχή στρατηγικής σημασίας.

Η φορολογική της μεταχείριση όμως σχεδιάζεται σε διαφορετικό πλαίσιο, με κριτήρια που δεν ευθυγραμμίζονται με την στρατηγική της σημασία. Ένα εξωτερικό σύνορο της ΕΕ δεν συντηρείται μόνο με υποδομές και εξοπλισμό. Συντηρείται και από πληθυσμό που έχει οικονομικό λόγο να παραμείνει, από επιχειρήσεις που λειτουργούν και τον χειμώνα, από νέους που δεν μετακομίζουν στην ηπειρωτική χώρα επειδή το κόστος ζωής έγινε δυσανάλογο.

Η οικονομική βιωσιμότητα ενός κατοικημένου νησιού είναι, με κάθε μέτρο σύγκρισης, από τις πιο οικονομικές μορφές περιφερειακής και εθνικής πολιτικής που διαθέτει η χώρα. Ένα φαρμακείο στη Χάλκη, ένας τεχνίτης στο Αγαθονήσι, μια επιχείρηση στη Ρόδο που δεν κλείνει τον Νοέμβριο επιβαρύνουν τον προϋπολογισμό λιγότερο από όσο αποδίδουν.

Τέσσερις παρατηρήσεις

Πρώτον, αναδιατύπωση του αιτήματος. Η εφαρμογή του μειωμένου συντελεστή ΦΠΑ στην Ρόδο διατυπώνεται ως εξαίρεση στο ισχύον πλαίσιο και αντιμετωπίζεται αναλόγως. Ένα αίτημα όμως συνεπούς εφαρμογής του άρθρου 104 παρ. 2 στο σύνολο των νομών Δωδεκανήσου και Κυκλάδων διατυπώνεται ως ζήτημα ουσιαστικής υποστήριξης της νησιωτικότητας σύμφωνα με την Οδηγία της ΕΕ.

Δεύτερον: εναλλακτικά κριτήρια μέτρησης.

Για παράδειγμα, ο ν. 4551/2018 θέσπισε το Αντιστάθμισμα Νησιωτικού Κόστους (Α.ΝΗ.ΚΟ.) με κριτήρια την απόσταση και το πραγματικό κόστος, υπολογίζοντας πόσο κοστίζει η μεταφορά προς ένα νησί, και συγκρίνοντας το κόστος της ίδιας απόστασης στην ηπειρωτική χώρα, προκειμένου να καλύψει τη διαφορά.

Ενώ λοιπόν η ελληνική νομοθεσία έχει χρησιμοποιήσει αντικειμενικά κριτήρια κόστους ως προς τις ιδιαίτερες δυσκολίες της νησιωτικότητας, στην συγκεκριμένη περίπτωση εφάρμοσε ένα «ρηχό» πληθυσμιακό κριτήριο για την εφαρμογή των μειωμένων συντελεστών ΦΠΑ, σε αντίφαση με το πνεύμα των σχετικών ρυθμίσεων.

Θα συνηγορούσε υπέρ της συνεπούς εφαρμογής του μέτρου, η εφαρμογή μετρήσεων ώστε να καταγραφούν με αντικειμενικό τρόπο τόσο το όφελος όσο και το κόστος (δημοσιονομικό) των μειωμένων συντελεστών ΦΠΑ.

Τρίτον: άλλα θεσμικά βήματα.

Πέραν του Υπουργείου Οικονομικών, η Ειδική Μόνιμη Υποεπιτροπή Νησιωτικών και Ορεινών Περιοχών της Βουλής· η Επιτροπή Νήσων και Πολιτικής Συνοχής της ΚΕΔΕ, που εκπροσωπείται και στην Ευρωπαϊκή Επιτροπή των Περιφερειών· και η Επιτροπή Αναφορών του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, είναι fora όπου θα μπορούσαν να συζητηθούν τα κριτήρια εφαρμογής της Οδηγίας.

Η Ευκαιρία της ΔΕΘ

Η ΔΕΘ ανοίγει στις 5 Σεπτεμβρίου και η συζήτηση θα επανέλθει. Θα ήταν κρίμα να επανέλθει με τους ίδιους όρους.

Η ευρωπαϊκή νομοθεσία έπαψε το 2022 να θεωρεί τη νησιωτικότητα προσωρινή συνθήκη και τη μετέφερε στο διαρκές μέρος του κειμένου, με γεωγραφικά κριτήρια. Θα πρέπει τώρα να την στηρίξει και η Αθήνα. Ο πρωθυπουργός αναμένεται στην Πάτμο στα μέσα Σεπτεμβρίου. Θα έχει προηγηθεί η ΔΕΘ. Ας ελπίσουμε ότι δεν θα χρειαστεί μια ακόμα επιστολή.

* Η Νιόβη Χριστοπούλου είναι δικηγόρος Νέας Υόρκης & Ουάσιγκτον D.C., υποψήφια Ευρωβουλευτής με τη Νέα Δημοκρατία (2024).